Carlos Matus, creador del PES, quien fuera considerado uno de los mas importantes teóricos de la planificación en organismos públicos, señala que la acción de gobierno se articula en tres vértices de un sistema complejo constituido por el proyecto de gobierno, la gobernabilidad y la capacidad de gobierno.
El triángulo de gobierno es una estructura conceptual que permite establecer un sistema de correlaciones entre estos tres componentes. El proyecto de gobierno define los objetivos, identifica los problemas, selecciona el conjunto de operaciones para su resolución y arbitra los recursos necesarios para su ejecución.
La gobernabilidad del sistema se refiere al peso de las variables relevantes y pertinentes al proyecto de gobierno que controla un actor con relación a uno o varios actores. Cuanta mayor influencia o control tenga el actor sobre esas variables mayor será la gobernabilidad del sistema. Por el contrario, cuanto menor decisión tenga el actor sobre las distintas variables, menor será su grado de libertad.

La capacidad de gobierno reside en la facultad de liderazgo basado en la experiencia y en los conocimientos en ciencias y técnicas de Gobierno. Dicho de otra manera es la capacidad de conducción o dirección acumulada en la persona que lidera, en su equipo de gobierno y en la organización que gobierna. En la capacidad de gobierno confluyen el acervo de técnicas, métodos, destrezas y habilidades de un actor y su equipo de gobierno requeridas para conducir el proceso social, dadas la gobernabilidad del sistema y el compromiso del proyecto de gobierno. Capacidad de gobierno es sinónimo de pericia para realizar un proyecto. El dominio de teorías, métodos y técnicas potentes de gobierno y planificación es una de las variables mas importantes en la determinación de la capacidad de un equipo de gobierno. En la capacidad de gobierno, sea personal, del equipo o de la organización convergen tres elementos: experiencia, conocimientos y liderazgo. En la experiencia se acumula el arte que el conocimiento científico es incapaz de proveer. Aunque el arte, sin la compañía de las ciencias, es arte en bruto. Ningún componente de esta tríada vale por sí mismo. Lo que vale es el producto inseparable de sus interacciones. Los conocimientos sin experiencias y las experiencias sin conocimiento valen poco, y ambos quedan muy disminuidos ante la carencia de liderazgo. Lo mismo ocurre con esta última si no está asociada a los conocimientos y la experiencia pertinentes. La experiencia sólo vale en relación al capital cognitivo con el cual se acumula, y ese capital cognitivo está inmaduro sin la dosis de experiencia necesaria. Sin capacidad de liderazgo, los conocimientos y la experiencia sólo pueden producir un buen asesor. A su vez, la capacidad de liderazgo, sin conocimientos y experiencia, produce cabecillas; es incapaz de producir un líder estadista. El político común es un actor con liderazgo y experiencia, aunque con gran debilidad en su capital cognitivo.
La reflexión sobre la acción de ningún modo es privativa de los organismos públicos; muy por el contrario es una capacidad de todas las fuerzas sociales. Toda acción está precedida y presidida por un cálculo que adopta diferentes modalidades:
1.- asistemáticas: intuitiva, técnica y política.
2.- sistemáticas: técnica y político-técnica.
Las tres primeras son inmediatistas: responden a las situaciones que se originan en la coyuntura careciendo de un sistema de previsiones y operaciones previamente seleccionadas. La modalidad técnica sistematiza sus acciones desde perspectivas unilaterales, generalmente desde el punto de vista económico, y desprecia o no valora en el análisis las variables políticas que interactúan y condicionan a los demás factores. La modalidad político-técnica es el fundamento de la reflexión de la planificación estratégica situacional.
Esta modalidad estructura el plan por problemas (oportunidades) y operaciones. Los problemas son constataciones de disconformidad actual o potencial en la autorreferencia de un actor. Las oportunidades son el signo negativo de los problemas. El plan es el instrumento de la acción para construir el futuro. Pero solo se puede actuar en el presente. En este marco la planificación se refiere principalmente al presente. El plan de largo plazo es una referencia direccional del plan anual y el plan anual una referencia direccional del día a día Las operaciones permiten la integración de lo político con lo económico y lo organizativo.
El pensamiento conservador quiere que todo quede como está. El pensamiento estratégico, por el contrario, propicia acciones intencionales y reflexivas basadas en un cálculo que precede y preside a esas acciones. Carlos Matus afirma que los resultados de la acción de gobierno son mas previsibles si se cumplen las siguientes cinco condiciones:

  • Alta capacidad de gobierno.
  • Buen diseño organizativo del aparato público
  • Proyecto de gobierno compatible con la capacidad personal e institucional de gobierno.
  • Contexto situacional coherente con el proyecto de gobierno
  • Buena suerte.

De este modo tendremos el contenido propositivo de los proyectos de acción de gobierno; la gobernabilidad del sistema, entendida como el control de variables o recursos de poder en el proceso de gobierno, por los diferentes actores sociales y la capacidad de gobierno, esto es, el conjunto de teorías, técnicas, métodos, destrezas y habilidades del funcionario y su equipo de gobierno para lograr los objetivos previstos.
Las tres variables exigen determinadas concordancias. Si hay proyecto y no existe gobernabilidad o capacidad de gobierno inútil, será pretender ejecutar sus actividades. Lo mismo ocurre ante la ausencia de cualquiera de las otras variables. Pero un problema mas grave aún que carecer de uno de los vértices del llamado Triángulo de Gobierno es carecer de todos. Y el funcionario es quien impone el techo de calidad a todo su equipo.
Los políticos devenidos funcionarios tienen una pericia mutilada. Son proclives al inmediatismo, la micropolítica, y a un exceso de confianza en el arte, con menosprecio de los métodos de gobierno. La atracción de la práctica política es tan fuerte, que aún los políticos con buena formación académica y buen nivel intelectual caen en esas deficiencias. Son personas inteligentes que han superado un proceso de selección muy duro. Alcanzan experiencia, tienen o desarrollan capacidad de liderazgo, pero poseen una formación intelectual departamentalizada. Son abogados, economistas, ingenieros, sociólogos, médicos y otros profesionales especializados en alguna disciplina vertical. No saben de métodos de gobierno.El análisis de problemas cuasiestructurados, la ejecución de acciones en ámbitos complejos con alta incertidumbre y elevada turbulencia, la elaboración de planes estratégicos, el diseño de organizaciones eficientes y eficaces, el monitoreo de la gestión pública y la evaluación de los actores no gubernamentales vinculados a la acción de gobierno, etc., supone una metateoría que trasciende las limitaciones de los funcionarios formados en las disciplinas verticales.
Si desconocen las relaciones entre las variables actuantes e ignoran las técnicas, métodos, destrezas y habilidades necesarias para cumplir eficaz y eficientemente con las tareas públicas que tienen asignadas, muy difícilmente, entonces, estarán en condiciones de dar respuesta adecuada y coherente a las circunstancias siempre cambiantes y sumamente complejas que la realidad plantea todos los días.